财务巡视制度能否规范高校财务行为？
 
专家担忧制度设计过于理想化
 
　　□本报记者  杨力
 
　　近年来，随着“强国必先强教”工作的全面推进，我国高校教育事业迎来跨越式发展的同时，高校财务制度的薄弱环节也逐步显现，例如财务管理失控、财务缺少透明度等方面，尤为引人关注。
 
　　日前，教育部在其2014年工作要点中明确，将不断提高教育经费保障与管理水平，同步启动直属高校财务巡视制度等20项新计划。
 
当前的高校财务制度缺乏财务行为约束力
 
　　财务问题是高校发展的核心问题之一，充裕的经费支持和良好的办学效益是高校可持续协调发展、落实国家人才战略、不断缩小与世界一流院校差距的重要保障。而财务管理制度建设则是财务问题落实解决的重要保障，更需要认真思考和研究。
 
　　据了解，目前我国执行的《高等学校财务制度》（财教[2012]488号），是财政部于2012年底，根据《事业单位财务规则》（财政部令第68号）和国家有关法律制度，结合高等学校特点制定的。自颁布实施以来，对于进一步规范高等学校财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，促进高等教育事业健康发展，发挥了积极的作用。
 
　　“但由于财务制度的演进方向和速率最终是由财务环境决定的，而财务环境又完全受制于学校环境，再加上以往财务制度、管理办法和管理经验的惯性作用，高校财务制度还存在不少漏洞和缺陷。”中南大学PPLG研究中心研究员杨孟著在接受《财会信报》记者采访时指出。
 
　　其中，近年来受“扩招”因素影响，不少高校围绕新校区建设“大兴土木”，所需资金自筹解决，结果导致学校资产负债率居高不下，财务状况日益恶化。由于项目资金缺口无法解决，致使部分工程虽已完工交付使用，但未能办理竣工财务决算，不仅造成会计信息失真，还蕴藏了很大的财务风险。
 
　　杨孟著认为，财务制度对此无能为力，这既暴露出财务制度在高校财务行为激励与约束方面的缺失，也反映出财务制管理在高校管理中的被动局面。
 
　　杨孟著还特别指出，目前大部分高校存在校务公开代替信息（财务）公开的通病。
 
　　据悉，财务公开是政府信息公开制度在高校财务管理方面的具体体现形式和高校信息公开工作的微观实施机制。实行财务公开，是保障公民行使知情权、参与权、表达权和监督权需要和依法确认上述权利的结果，而校务公开则是为了满足行政主管部门及内部管理的需要，发布的仅仅是一些办事制度与程序等，两者有着根本的差别。
 
　　基于同样的认识，东北财经大学会计学院教授王棣华对《财会信报》记者指出，高校教职工一般都不知道本单位的财务状况，经费使用的具体情况就更加不清楚。“经费支出管理不规范的现象普遍存在，特别是科研经费、项目经费报销较为混乱。”
 
财务巡视制度需考虑“非理性行为”
 
　　近年来，财政部门相继出台政府采购、集中支付、综合预算、经费使用、绩效评价等一系列改革措施，涉及到高校财务管理工作的方方面面，对高校教育经费的投入不断增长，增长幅度也相对较快。同时，财政部门对经费管理的要求越来越高、越来越细、越来越严，审计、物价等部门对高校财务监督的力度也越来越大。
 
　　2013年，教育部开展了“教育经费管理年”活动。在此期间，教育部负责人表示，下一步，要推动建立高校财务巡视制度，侧重从制度、基础工作层面帮助高效规范财务行为，提高管理水平。
 
　　日前，教育部在其2014年工作要点中明确，启动实施直属高校财务巡视制度，推动各级各类学校确立财会、内部审计机构并配备合格人员，推动各级学校实行“阳光财务”。
 
　　启动财务巡视制度，可以发挥财务巡视的检查、业务指导、经验推广和解决问题等职能，还能够帮助高校规范财务行为，提升管理水平等。
 
　　然而，令杨孟著担忧的是，“这是教育部‘理性设计’的理想结果。若真能起到这些作用，这样的制度当然是一个完美的制度，但最终的实施效果如何，还有待于实践的检验。”
 
　　杨孟著提到，上世纪80年代兴起的达标升级热和财务大检查，按照起初的设计要求和具体实施情况，似乎既可行也有效，但最终还是草草收场，难逃失败的厄运。因为好的制度是一种自发秩序，自发秩序是自然演进的结果。“理性设计”很难考虑到“非理性行为”，如高校管理体制问题，治理结构问题，委托代理问题等。
 
　　受访专家还指出，任何制度关键在于执行，否则再好的制度也形同虚设。在今后直属高校财务巡视制度执行的过程中，对于财务信息公开质量和水平、高校融资风险、财政拨款及其结余使用、高校内部财务制度等问题，需要特别关注。
 
　　对于直属高校财务巡视者来讲，王棣华指出，要严肃认真，不能够走过场，要有责任制，不能够提前通知、打招呼；要广泛听取被巡视单位群众意见，发现问题要一查到底；巡视者要与被巡视单位没有任何利益关系，巡视者还要经常轮换。
 
多管齐下扭转高校财务管理问题
 
　　从目前总体情况而言，我国高等学校财务工作的管理依然没有彻底打破历史的烙印。启动高校巡视制度，能够起到一定的震慑作用，但要想扭转目前高校财务管理工作的问题，还在理念、制度、内容以及方式等方面仍需进一步与时俱进。
 
　　对此，杨孟著还指出，不能就财务论财务，需要从优化高校财务环境做起。就像治理大气污染一样，要多管齐下，综合施治。既要强调行政手段，更要重视经济手段和市场手段；既要强调“立竿见影”的治标措施，更要重视标本兼治的长效机制建设。做到长短匹配、功能啮合、优势互补、相得益彰。
 
　　这些措施主要包括：改革完善高校绩效评价机制，尽快与国际接轨；建立完善高等教育资源配置机制，鼓励民间办学，促进教育公平；对银行信用贷款、财政资金拨款、科研经费拨款以及学费等各类资金的使用实行全程跟踪审计；完善全面预算管理制度，由学校理事会或董事会编制和实施预算，作为全程跟踪审计的组成部分，由独立的国家审计机关或由国家审计机关委托的社会中介组织进行审计。
 
地方高校财务管理创新成果值得借鉴
 
　　当然，不容忽视的是，为适应财政体制改革和发展的需要，地方高校在财务管理制度创新方面也下了大力度，同时也取得了不少成果和新鲜经验，有些甚至还具有一定的总结和推广价值。
 
　　例如，在预算管理方面，建立重大专项课题预算管理模型。以课题实施效果动态跟踪管理为主线，实行课题经费全程动态跟踪管理。建立完善课题经费支出事前、事中、事后跟踪监控制度。
 
　　杨孟著指出，事前，建立完善经费支出授权审批制度，给课题经费装上“安全阀”；事中，建立完善预算支出效能审查评议制度，给课题经费装上科学化、民主化和透明化的“方向盘”；事后，建立完善课题经费支出情况通报（公示）制度，为校内人员和社会公众积极参与科研课题监督提供制度平台。
 
　　在融资管理方面，基础设施建设引入BOT项目融资方式。其中，中南大学湘雅医学院，利用校区迁址的契机，与香港一家投资公司合作，采用BOT项目融资方式，引入资金近亿元，兴建了一批学生公寓、食堂、文体设施等功能齐备的小区，成为高校后勤社会化的成功典范。
 
　　“采用BOT项目融资方式，引入市场机制，进行社会化运作，既解决了资金来源问题，也显著地提高了高校基础设施的使用效率；投资者通过对高校基础设施的科学管理和规范运作，也可从中获得长期稳定可靠的投资回报。”杨孟著表示。
 
　　在综合财务评价方面，实行重大专项课题效能监察制度。效能监察制度可作为科研课题跟踪管理的重要补充形式，通过效能监察课题立项，作为与科研课题平行的课题来实施。效能监察课题负责人由科研课题负责人来承担，拟定课题实施内容和计划，对期中检查发现的主要问题，提出整改意见，敦促及时整改到位。项目终结由效能监察小组成员对实施效果进行综合评价，并提出奖惩措施。
 
本报短评
 
　　财务管理制度的建设必须考虑执行力的问题。何如强化高校财务管理制度的执行？笔者认为，正如专家所言，需要多元利益主体共同参与进来。
 
　　目前，高校财务信息透明度差，管理也只是财务管理人员的事，与其他人员好像没有关系。事实上，高校财务管理的主体应该是全体师生员工。只有向全体师生员工公布详细财务资料，调动他们参与监督的热情，才能使制度在执行过程中得到必要的支持，从而处于良好的执行状态。